simon + savas

Zukunfts­per­spek­tiven für die öffent­liche Hand – Alter­na­tive Beschaffungsvarianten

Okt. 2021 | Aus der Praxis

Ein nahezu gewal­tiger Inves­ti­ti­ons­rück­stand der öffent­li­chen Hand rückt die Nach­frage nach alter­na­tiven Beschaf­fungs­va­ri­anten sowie inte­grierten Orga­ni­sa­ti­ons­mo­dellen für Bauvor­haben in den Fokus. Zudem schlägt sich bei der öffent­li­chen Hand eine immer stärker zutage tretende struk­tu­relle Personal- und Ressour­cen­knapp­heit nieder, ebenso wie gewan­delte Anfor­de­rungen und das Manage­ment von – zuneh­mend komple­xeren – Bauvorhaben.

Die Erhe­bung im jüngsten KfW-Kommu­nal­panel zum kommu­nalen Inves­ti­ti­ons­rück­stand verdeut­licht die größten Inves­ti­ti­ons­lü­cken und -mängel der öffent­li­chen Hand bei Straßen, Schulen und Verwal­tungs­ge­bäuden. Sollten die Kommunen dieser gravie­renden Tendenz nichts entge­gen­setzen können und die (Steuer-) Einnahmen weiterhin deut­lich geringer ausfallen, werden die Mehr­heit dieser Kommunen, unge­achtet ihrer indi­vi­du­ellen Schwer­punkt­set­zung, die Inves­ti­tionen dras­tisch redu­ziert müssen.

KfW-Kommunalpanel 2021

Wahr­ge­nom­mener Inves­ti­ti­ons­rück­stand der Kommunen, Quelle : KfW-Kommu­nal­panel 2021

Gerade vor diesem Hinter­grund ist es höchste Zeit alter­na­tive Vertrags­mo­delle in der kommu­nalen Beschaf­fung einzu­setzen. Oftmals bestehen jedoch auf Seiten der öffent­li­chen Hand noch Vorbe­halte dahin­ge­hend, dass eine kombi­nierte Planungs- und Bauver­gabe sowie part­ner­schaft­liche Modelle nach verga­be­recht­li­chen Vorschriften kaum zu recht­fer­tigen seien. Es lohnt also ein Blick über den Tellerrand.

Konven­tio­nelle Beschaffungsvariante

Konven­tio­nelle Beschaf­fungs­va­ri­anten stellen den klas­si­schen Beschaf­fungs­vor­gang der öffent­li­chen Hand dar. Derlei Beschaf­fungs­va­ri­anten zeichnen sich vornehm­lich durch ein desin­te­griertes Orga­ni­sa­ti­ons­mo­dell aus, welches eine vertrag­liche Tren­nung von Planung und Bauaus­füh­rung vorsieht. Allen desin­te­grierten Modellen ist gemein, dass der öffent­liche Auftrag­geber als Bauherr auftritt und damit umfang­reiche Aufgaben- und Risi­ko­be­reich über­nimmt. In der Konse­quenz obliegt ihm auch an der Schnitt­stelle zwischen Planung und Bau die Verant­wor­tung für die Steue­rungs- und Koor­di­na­ti­ons­auf­gaben.

Die Vertrags­ver­hält­nisse werden dabei direkt zwischen dem öffent­li­chen Auftrag­geber und den betei­ligten Unter­nehmen geschlossen. In der Folge liegen sowohl Verant­wor­tung für das Gesamt­vor­haben sowie das Schnitt­stel­len­ri­siko bei der öffent­li­chen Hand.

Derlei Beschaf­fungs­mo­dell kann zugu­te­ge­halten werden, dass es lang­jährig erprobt ist und somit lang­jäh­rige Erfah­rung in der Steue­rung des Vertrags­ver­hält­nisses besteht.

Alter­na­tive Beschaffungsvariante

Alter­na­tive Beschaf­fungs­va­ri­anten zielen dahin­gegen auf eine weiter­ge­fasste vertrag­lich gere­gelte (part­ner­schaft­liche) Zusam­men­ar­beit zwischen öffent­li­cher Hand und planenden bzw. bauaus­füh­renden Akteuren. Derar­tigen Vertrags­mo­dellen liegt der Gedanke zugrunde, die zur Erfül­lung öffent­li­cher Aufgaben erfor­der­li­chen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebs­mittel, Personal, Kapital, etc.) in einen gemein­samen Orga­ni­sa­ti­ons­zu­sam­men­hang einzu­stellen und somit zugleich vorhan­dene Projekt­ri­siken entspre­chend der Risi­ko­ma­nage­ment­kom­pe­tenz der Projekt­partner aufzu­teilen. Die Ausge­stal­tung findet sich oftmals in einem inte­grierten Orga­ni­sa­ti­ons­mo­dell wieder, welche vornehm­lich darauf abzielt, die Bauaus­füh­rungs­auf­gaben vertrag­lich mit gewissen Planungs­auf­gaben zu verknüpfen. Charak­te­ris­tisch dabei ist das Ermög­li­chen einer baube­glei­tenden Planung, wodurch sich die vertrag­liche Schnitt­stelle zwischen Planung und Bauaus­füh­rung verschiebt oder gar gänz­lich entfällt.

Alter­na­tive Beschaf­fungs­va­ri­anten zeichnen sich zudem dadurch aus, dass die öffent­liche Hand sich weitest­ge­hend darauf beschränkt zu formu­lieren, was ihre Beschaf­fungs­er­war­tung ist, anstatt dezi­diert vorzu­geben, wie eine Beschaf­fungs­an­for­de­rung zu reali­sieren ist. Grund­lage dafür bildet eine funk­tio­nale, ergeb­nis­ori­en­tierte und somit „outpu­t­ori­en­tierte“ Leis­tungs­be­schrei­bung. Dies ermög­licht den Projekt­part­nern Spiel­raum für Krea­ti­vität und Entschei­dungen über eine effi­zi­ente Ergeb­nis­her­bei­füh­rung. Indem die öffent­liche Hand früh­zeitig opera­tive Gesamt­kom­pe­tenz in Vorhaben einbindet, um von Wissens- und Erfah­rungs­bau­steinen zu profi­tieren, schafft sie Mehr­wert und legt den Grund­stein für den Projekt­er­folg. Schwer­punkte können dabei neben der Anwen­dung part­ner­schaft­li­cher Modelle und kolla­bo­ra­tiver Ansätze zudem auch Multi­pro­jekt­ma­nage­ment, Stake­hol­der­ma­nage­ment sowie Risi­ko­ma­nage­ment bilden.

Auch wenn Bauher­ren­auf­gaben im Rahmen von alter­na­tiven Beschaf­fungs­va­ri­anten weitest­ge­hend auf Partner dele­giert werden können, bleibt die Bedarfs­er­mitt­lung letzt­lich in der Verant­wor­tung der öffent­li­chen Hand. Es unter­liegt auch bei outpu­t­ori­en­tierten Ausschrei­bungen dem öffent­li­chen Auftrag­geber den Beschaf­fungs­be­darf mit größt­mög­li­cher Bestimmt­heit darzu­stellen. Im Vergleich zu konven­tio­nellen Beschaf­fungs­mo­dellen erfor­dern alter­na­tive Vari­anten sogar zwin­gend vor Durch­füh­rung der Ausschrei­bung sämt­liche Nutzer­an­for­de­rungen voll­ständig zu erfassen und darzu­legen. Nur so lassen sich Zusatz­kosten während der Bauphase infolge von Ände­rungen weitest­ge­hend vermeiden.

Die Reali­sie­rung alter­na­tiver Beschaf­fungs­va­ri­anten durch den öffent­li­chen Auftrag­geber bedingt die Prüfung einer Reihe von Aspekten, deren Spezi­fika in der Natur der öffent­li­chen Hand zu finden sind. Wesent­li­ches Augen­merk sollte bei der Ausschrei­bung alter­na­tiver Vertrags­mo­delle daher auf bestimmte Krite­rien gelegt werden :

  • Funk­tio­na­lität der Gebäudeplanung
  • Flexi­bi­lität von Gebäu­de­pla­nung und Raumgestaltung
  • Qualität des Gebäudebetriebskonzeptes
  • Team­fä­hig­keit der Projektbeteiligten
  • Rechts­si­cher­heit im Vergabe- und Vertragsrecht

Obgleich es bei der verstärkten Imple­men­tie­rung part­ner­schaft­li­cher Struk­turen im Rahmen der Planungs- und Bauab­wick­lung der öffent­li­chen Hand durchaus Grenzen zu berück­sich­tigen gilt, birgt die Auswei­tung kombi­nierter Planungs- und Bauver­gaben die Voraus­set­zung und Chance für eine Trend­wende bei den Inves­ti­tionen in die öffent­liche Infrastruktur.

Einzig­ar­tig­keit entsteht nur intern und kann nicht am Markt erkauft werden !

Erfolgs­ga­rant ist und bleibt jedoch auch bei alter­na­tiven Beschaf­fungs­va­ri­anten der Mensch. Nur mit ausrei­chend quali­fi­ziertem Personal auf Seiten des öffent­li­chen Bauherrn lassen sich neue Wege im öffent­li­chen Bauen erfolg­reich beschreiten.

Im Rahmen einer Orga­ni­sa­ti­ons­be­ra­tung gilt es anspruchs­volle metho­di­sche Konzepte für die Projekt- und Port­fo­li­o­ab­wick­lung für den öffent­li­chen Auftrag­geber zu entwi­ckeln. Der Blick muss dabei auf die Struk­turen der Aufbau- und Ablauf­or­ga­ni­sa­tion der öffent­li­chen Hand erwei­tert werden.

Als Ihr Experte unter­stützen wir Sie auch in diesem Bereich durch unseren erfah­renen Gesamtblick.

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